Le accese polemiche che si sono susseguite in questi ultimimesi intorno alla manovra economica approntata dal nostro Governo e appena approvata dalle Camere, e le serrate trattative con la Commissione europea sul livello di deficit strutturale ammissibile, ci dovrebbero indurre a compiere alcune riflessioni, innanzitutto sul ruolo della politica economica e sull’obiettivo prioritario che essa ha il compito di perseguire.
Mi sembra doveroso, a questo proposito, partire dalla lezione di Federico Caffè. Come ebbe modo di scrivere in diverse occasioni, rifacendo sia quanto aveva già messo in rilievo Gustavo Del Vecchio (1883-1972)[1], scopo precipuo della politica economica è quello di far uso della conoscenza come guida dell’azione e i soggetti destinatari di tale indirizzo non sono solo gli organi di governo, ma anche gli altri operatori economici, siano essi pubblici o privati, interni o internazionali. Occorre però un’importante precisazione: “uno studio inteso a essere di guida all’azione non può confondersi o identificarsi con l’azione stessa. Questa, mentre da un lato implica poteri di decisione che mancano di regola (e comunque non sononecessari) a chi attenda a compiti soltanto di studio, dall’altra richiedegeneralmente l’integrazione degli utili elementi per tal via ottenuti conconsiderazioni di diversa natura e provenienza, a opera appunto di chi abbia il potere e la responsabilità di decidere”[2].
In tal modo Caffè sottolineava come non potesse mai venir meno il ruolo dei responsabili politici, ai quali soltanto spetta di adottare le decisioni inerenti alle azioni di politica economica da intraprendere, assumendosene l’onere. Il compito dello studioso (o del “tecnico” se così vogliamo chiamarlo) deve limitarsi ai suggerimenti o indicazioni per i problemi concreti, con l’avvertenza che essi comunque avranno un carattere inevitabilmente parziale, non potendosi delineare “quel prolungamento della conoscenza nell’azione (…) come predisposizione di categoriche norme e di conclusivi precetti, pronti per l’uso”[3], che lungi dall’avere una valida portata sistematica si rivelerebbero soggetti ad una rapida obsolescenza. Né, tantomeno, si può identificare la scienza economica in modo esclusivo con un determinato indirizzo “attribuendo ad esso una posizione di egemonia che, di fatto, non ha”[4].
Già all’epoca, infatti, Caffè metteva in guardia dal “riflusso neoliberista”, che acriticamente sottolineava “la validità del mercato, come forma organizzativa dell’assetto sociale, senza tener conto delle numerose dimostrazioni fornite, attraverso il tempo, dei «fallimenti del mercato». (…) Poiché il mercato è una creazione umana, l’intervento pubblico ne è una componente necessaria e non un elemento di per sé distorsivo e vessatorio”[5]. Ovviamente anche l’azione della mano pubblica non è esente da errori e fallimenti, ma è anacronistico trattare le imperfezioni del mercato come aventi un carattere del tutto secondario rispetto a quelle dell’intervento pubblico.
Quanto all’obiettivo generale che deve perseguire la politica economica, non vi è dubbio che esso debba risiedere innanzitutto nell’accrescere il benessere umano. Caffè, richiamando un intervento tenuto nell’aprile 1963 a Roma dall’economista olandese Jan Tinbergen (1903-1994) durante la conferenza L’organizzazione dell’attività produttiva al servizio dell’uomo[6] annotava che “assumendo il benessere umano come obiettivo generale da massimizzare con le misure di politica economica, il Tinbergen considera che ne formino elementi costitutivi non soltanto i beni materiali, ma tutti quegli elementi – ideali, educativi, culturali – che riflettono i valori umani della nostra epoca storica”[7]. Tale impostazione era pienamente condivisa da Caffè, il quale era ugualmente consapevole del fatto che i diritti fondamentali sanciti nella nostra Costituzione dovessero rappresentare il quadro di riferimento a cui si doveva conformare anche la politica economica, che deve perseguire i propri obiettivi al fine di assicurare appunto il benessere generale e non gli interessi di pochi: “quando manchi l’organizzata volontà umana programmatrice, inevitabilmente gli interessi sezionali finiscono per prevalere su quelli della collettività”[8]. Il suo impegno in questa direzione è tra l’altro testimoniato dalla partecipazione ai lavori della Commissione economica del Ministero della Costituente, presieduta da Giovanni Demaria (1899-1998), il cui Rapporto in 12 volumi rappresenta il più alto contributo degli economisti italiani dell’epoca alla formulazione della carta costituzionale repubblicana.
D’altra parte lo stesso Demaria era fermamente convinto che lo Stato dovesse farsi promotore del miglioramento sociale, essere cioè fattore di produzione ossia “attore di elevazione e felicitazione materiale e superiore, protagonista e realizzatore di quel complesso di mete ideali e materiali che gli uomini si sono sempre configurate in ogni tempo. Quando lo stato operi lungo la linea ascendente del progresso dell’umana personalità agisce certamente come fattore di produzione, perché se l’organizzazione statale produce sempre qualche cosa (…), solo quando innalza la vita privata e sociale ad un piano storicamente superiore rispetto a posizioni spirituali, economiche e politiche arretrate può dirsi fattore di produzione rilevante per il patrimonio dei valori morali e materiali”[9]. Lo stato sociale moderno avrebbe dovuto quindi agire per limitare al minimo le diseguaglianze economiche e sociali, assicurare un certo grado di “benessere organico”, costituito da tutto ciò che è necessario alla vita dei singoli per renderla anzitutto possibile e poi piacevole, dal momento che “un benessere collettivo che comportasse la povertà di una parte della popolazione degraderebbe il povero e infetterebbe con la sua degradazione l’intero ambiente in cui vive, e tutto ciò che può degradare un paese può degradare un continente”[10]. Parole quanto mai profetiche rispetto alla situazione attuale dell’Europa.
Tali premesse erano necessarie per capire di cosa dovrebbe veramente occuparsi la politica economica e non è difficile capire che in questi ultimi tre decenni poco si è fatto sia in Italia sia in Europa per avvicinarsi a questi scopi. È del tutto attuale pertanto l’amara constatazione di Tullio Bagiotti (1921-1983) riguardo alla legislazione economica del nostro paese (che si potrebbe ben estendere a quella europea): “una legislazione da bottegai (…) avversata o sostenuta da una critica economica da bottegai. I propositi della Costituzione (…) sono stati disinvoltamente pretermessi. Il tutto a pregiudizio dei diritti dell’uomo, di libertà, e opportunità, che la Costituzione formalmente garantisce. E indubbiamente a pregiudizio della società, cui i diritti individuali sono fondamento e premessa”[11].
La politica economica nell’ambito dell’Unione Europea, a partire dal Trattato di Maastricht (1992) e ancor più dopo l’inizio della crisi finanziaria del 2007-08, è stata plasmata al solo fine di perseguire il rispetto dei parametri fissati dal trattato medesimo (i valori-soglia del rapporto deficit/PIL e di quello debito/PIL[12]), una disciplina di bilancio finalizzata al pareggio[13] e il mantenimento della stabilità dei prezzi[14] (ossessione tutta tedesca). Questa tendenza si inserisce nell’alveo della tradizionale attenzione che il diritto comunitario ha sempre dedicato allo sviluppo del mercato unico e alla conseguente tutela della libertà di concorrenza e della libera circolazione delle merci, dei servizi e delle persone.
L’attuazione e la protezione dei diritti sociali è stata subordinata a questi obiettivi. Infatti, sebbene l’art. 3 del Trattato dell’Unione Europea (TUE) affermi, al paragrafo 1, che essa “si prefigge di promuovere la pace, i suoi valori e il benessere dei suoi popoli”, subito dopo (paragrafo 3) precisa che “si adopera per lo sviluppo sostenibile dell’Europa, basato su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, su un’economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale”. Dall’impostazione di questa norma si evince come la piena occupazione e il progresso sociale svolgano un ruolo secondario rispetto allo scopo principale della crescita equilibrata e della stabilità dei prezzi. Né deve trarre in inganno l’espressione “economia sociale di mercato”, concetto di derivazione tedesca[15], volto a precisare come l’apporto dello Stato debba limitarsi ai soli interventi strettamente indispensabili a evitare i fallimenti di mercato, cui è stato aggiunto il correttivo “fortemente competitiva” per sgombrare il campo da eventuali equivoci, ribadendo la supremazia dell’approccio liberista.
Ciò è ulteriormente confermato dalle disposizioni del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE). Anche qui l’art. 9 afferma solennemente che “nella definizione e nell’attuazione delle sue politiche e azioni, l’Unione tiene conto delle esigenze connesse con la promozione di un elevato livello di occupazione, la garanzia di un’adeguata protezione sociale, la lotta contro l’esclusione sociale e un elevato livello di istruzione, formazione e tutela della salute umana” e il medesimo principio è ribadito all’art. 151, che apre il Titolo X del TFUE, intitolato “Politica sociale”, in cui si legge che “l’Unione e gli Stati Membri, tenuti presenti i diritti sociali fondamentali, (…) hanno come obiettivi la promozione dell’occupazione, il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro, che consenta la loro parificazione nel progresso, una protezione sociale adeguata, il dialogo sociale, lo sviluppo delle risorse umane atto a consentire un livello occupazionale elevato e duraturo e la lotta contro l’emarginazione”[16].
Ma già nel successivo comma 2 è contenuta la significativa precisazione che nel porre in atto tali scopi l’Unione deve tener conto della “necessità di mantenere la competitività dell’economia” e l’art. 119, paragrafo 2, stabilisce chiaramente che le politiche economiche generali nell’Unione sono sostenute “conformemente al principio di un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza”, fatto salvo l’obiettivo del mantenimento della stabilità dei prezzi .
Consideriamo infine la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, proclamata il 7 dicembre 2000 e adottata nel 2007, e ora inserita a pieno titolo tra le fonti normative dell’Unione in virtù del richiamo operato dall’art. 6 del TUE[17]. Nonostante il notevole progresso rappresentato dal fatto che nel Preambolo si afferma che l’Unione “pone la persona al centro della sua azione istituzionale”, anteponendo tale principio alla salvaguardia della “libera circolazione delle persone, dei servizi, delle merci e dei capitali”, la tutela approntata per i diritti sociali, di cui si occupa prevalentemente il Titolo IV (Solidarietà) appare piuttosto debole e meno incisiva rispetto alle disposizioni costituzionali di molti Stati membri.
Queste sono le fondamenta su cui è stato successivamente costruito, con vari interventi regolatori tra il 1997 e il 2013[18], il Patto di Stabilità e Crescita, ossia l’edificio di controlli preventivi e interventi correttivi demandati alla Commissione europea, che ha il compito di vigilare sul rispetto dei parametri stabiliti dalle norme dell’Unione e di proporre al Consiglio l’adozione di eventuali sanzioni nei confronti degli Stati membri inadempienti[19].
Un sistema di restrizioni che si inserisce nella cornice di un’unione monetaria rimasta largamente incompleta. Come è stato sottolineato da più parti non è possibile, mediante il bilancio dell’Unione, attuare politiche di stabilizzazione anticiclica; non sono consentiti trasferimenti tra gli Stati membri per colmare differenziali di competitività, né per intervenire in caso di squilibri delle bilance commerciali (notoriamente la Germania registra consistenti avanzi nei confronti dei paesi della zona Euro con effetti negativi su questi ultimi[20]); infine la BCE non può ricoprire il ruolo di prestatore di ultima istanza, in quanto espressamente vietato dall’art. 123 TFUE[21]. Tali criticità espongono a gravi rischi tutte le economie dei paesi dell’Unione Economica e Monetaria, soprattutto di quegli Stati il cui debito pubblico è più elevato e detenuto in misura consistente da investitori stranieri. Essi sono così in balia degli umori dei mercati finanziari e delle valutazioni, tutt’altro che disinteressate, delle agenzie di rating. Il caso della Grecia è esemplare e avrebbe dovuto far riflettere i responsabili politici europei sui rimedi da adottare, ma così non è stato. Piuttosto che affrontare i problemi irrisolti dell’area valutaria europea, si è preferito ricorrere a odiosi programmi di aggiustamento macroeconomico, che hanno gravemente impoverito la popolazione[22]. È così che si persegue il benessere dei popoli?
Un respiro completamente diverso, invece, hanno le disposizioni della nostra Costituzione, ispirate ad un progetto ambizioso di Stato sociale, in cui il benessere della persona umana assume una posizione centrale e in cui, conseguentemente, il rispetto e la realizzazione dei diritti sociali hanno un ruolo preminente, a cui vanno subordinati i principi dell’organizzazione economica. Ciò si evince fin dall’art. 1, dove si proclama che “l’Italia è una Repubblica democratica fondata sul lavoro” (si veda su questo tema quanto ho già scritto nell’articolo “Le radici della Repubblica”); dall’art. 3 che solennemente afferma che “tutti i cittadini hanno pari dignità sociale” e che “è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese”; dall’art. 4 in base al quale “La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto. Ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un’attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società”. Ricordiamo infine tutte le fondamentali norme contenute nel Titolo III (Rapporti economici) della I Parte della Costituzione, riguardanti sempre il lavoro (artt. 35, 36, 37), l’assistenza sociale (art. 38), l’organizzazione sindacale e il diritto di sciopero (artt. 39 e 40), l’iniziativa economica privata, la quale è libera, ma che, come sottolinea l’art. 41, comma 2, “non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana”, la proprietà sia pubblica che privata e i limiti di quest’ultima “allo scopo di assicurarne la funzione sociale” (art. 42), il diritto, “ai fini della elevazione economica e sociale del lavoro”, dei lavoratori di collaborare alla gestione delle aziende (art. 46), l’incoraggiamento e la tutela del risparmio in tutte le sue forme, l’accesso alla proprietà dell’abitazione, e l’investimento azionario, diretto o indiretto, nei grandi complessi produttivi del paese (art. 47).
In questo quadro si innesta la recente revisione degli artt. 81, 97 e 119 Cost. (legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1), che ha introdotto il cosiddetto vincolo del pareggio di bilancio. Sono ormai note le circostanze che hanno portato tra il 2011 e il 2012, nel breve volgere di pochi mesi, senza quasi alcun dibattito, all’adozione del provvedimento. Nel clima di incertezza generale provocato dalla crisi dei debiti sovrani, sicuramente decisiva fu la lettera, del tutto irrituale, che il 5 agosto 2011 Jean-Claude Trichet e Mario Draghi (l’uno governatore uscente, l’altro entrante della BCE) indirizzarono al Governo italiano e nella quale, tra le altre cose, statuivano che “a constitutional reform tightening fiscal rules would also be appropriate”[23]. In realtà la missiva riecheggiava, anche se in maniera più drastica, quanto già stabilito dal Patto Euro Plus del marzo dello stesso anno[24], ma senza dubbio essa produsse una forte accelerazione nell’avvio dell’iter di approvazione della nuova disciplina. Nonostante le evidenti pressioni provenienti da Bruxelles, è bene sottolineare che la scelta di procedere mediante revisione della Costituzione fu squisitamente politica (pertanto non imposta dalla normativa UE come si volle far credere all’epoca[25]), giustificata dalla nostra classe dirigente con la necessità di dare un “segnale forte” ai mercati e ristabilire la “buona reputazione” del nostro Paese, che, è il caso di ricordare, fin dalla nascita dello Stato unitario nel 1861 ha sempre onorato il proprio debito pubblico, diversamente dall’ “affidabile” Germania[26].
Molti hanno contestato, a vario titolo, l’introduzione di tale principio nella nostra Costituzione. Tuttavia occorre notare che la formulazione originaria dell’art. 81 e in particolare l’ultimo comma che recitava “ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte” aveva, secondo alcuni Costituenti, proprio lo scopo di assicurare il tendenziale pareggio del bilancio[27].
La norma era stata fortemente voluta da Luigi Einaudi, il quale riteneva che l’iniziativa in materia di bilancio dovesse essere limitata al Governo, negandola ai membri delle Camere. Egli infatti temeva che i deputati, per rendersi popolari, potessero proporre “spese senza nemmeno rendersi conto dei mezzi necessari per fronteggiarle”[28]. L’on. Ezio Vanoni appoggiò questa tesi, affermando esplicitamente che essa era una garanzia della tendenza al pareggio del bilancio e che fosse opportuno che anche dal punto di vista giuridico il principio fosse sempre tenuto presente alla mente di coloro che proponessero nuove spese: “Il Governo deve avere la preoccupazione che il bilancio sia in pareggio e la stessa esigenza non può essere trascurata da una qualsiasi forza che si agita nel Paese e che avanza proposte che comportino maggiori oneri finanziari”[29].
Nella concezione di Einaudi (e di altri economisti dell’epoca) il pareggio tendenziale di bilancio era una questione di buon senso e assumeva una dimensione morale, equiparando in questo caso l’azione dello Stato a quella prudente del buon padre di famiglia che ha un dovere verso i figli, verso le generazioni future[30]. È significativo quanto egli scriveva in una lettera del 13 dicembre 1948 indirizzata al Ministro del Tesoro Giuseppe Pella: “Se si suppone che l’ultimo comma dell’art. 81 non possa disgiungersi dal bilancio, ossia dal pareggio, se ne deduce la conseguenza che il legislatore costituente abbia voluto affermare l’obbligo di governi e parlamenti di fare ogni sforzo verso il pareggio. (…) Se si suppone invece che si tratti soltanto di un divieto “di non alterare in peggio”, non si consacra quasi, almeno per l’esercizio in corso, la permanenza del disavanzo? Non si riconosce in questa maniera ai disavanzi previsti al principio dell’anno, quasi un diritto a perpetuarsi? Che cosa si direbbe di un padre di famiglia il quale, malauguratamente per lui, al principio dell’anno prevede di avere un reddito di 50000 lire al mese ed una spesa di 70000; ma, poiché durante l’anno le sue entrate crescono da 50000 a 55000 lire al mese, si dimentica delle 20000 lire di vuoto che ha nel suo bilancio ed allegramente seguita a far debiti per 20000 lire consacrando le 5000 lire di maggior reddito a portare il totale delle sue spese da 70000 a 75000 lire? Si direbbe che costui è assai imprevidente, ed un po’ per volta il credito verrebbe a mancargli, così che ben presto sarebbe costretto forzatamente a ridurre le sue spese nei limiti della disponibilità. Lo stato si può comportare diversamente? (…) Se così fosse, il valore dell’articolo 81 non si ridurrebbe a nulla?”[31].
Il dispositivo del quarto comma dell’art. 81 che, secondo l’intendimento di Einaudi, mirava a garantire l’equilibrio del bilancio con l’obbligo del pareggio della spesa incrementale, si sarebbe però presto dimostrato insufficiente a governare il complesso sistema finanziario di una democrazia sociale, che come abbiamo prima visto si era posta scopi assai ambiziosi.
Tale problema era stato invece ben compreso da Demaria e dalla già menzionata Commissione economica da lui presieduta in seno al Ministero della Costituente. Nel quinto volume del suo Rapporto, dedicato alla Finanza, sui temi relativi al bilancio aveva adottato un’altra prospettiva, ritenendo che la solidità della situazione finanziaria non potesse poggiare unicamente su un equilibrio formale tra spese ed entrate, bensì su un “più profondo e sostanziale equilibrio tra attività finanziaria e attività economica in genere”[32].
Il fenomeno finanziario doveva essere messo in relazione con l’intera attività economica del paese. Solo in tal modo sarebbe stato possibile accertare se la politica delle entrate e delle spese fosse ben indirizzata, il pareggio di bilancio effettivo e valutare le ripercussioni dell’attività finanziaria, con tutte le sue complessità, sul reddito reale della collettività. “L’attività dello Stato in materia economica ed i relativi interventi – si legge nella relazione – si svolgono non soltanto attraverso la diretta gestione statale, ma più spesso mediante enti economici, variamente organizzati sicché è indispensabile tener conto non solo direttamente delle entrate e delle spese statali, quali risultano dal bilancio, e delle relative conseguenze, ma altresì della complessa attività e della gestione di tutte queste forme di amministrazione indiretta, la cui importanza diventa di giorno in giorno più evidente. Si tratta pertanto di sostituire sempre più ad un semplice bilancio finanziario un vero e proprio bilancio economico”[33].
Nel Rapporto si faceva riferimento anche allo strumento dei bilanci pluriennali, dal momento che l’attività statale “si svolge nel tempo senza soluzione di continuità”, così che “le conseguenze della spesa pubblica impiegano un certo intervallo di tempo per spiegare i loro effetti. Da ciò deriva, secondo alcuni, che è artificioso richiedere che l’equilibrio di bilancio si consegua puntualmente in ciascuno esercizio e non piuttosto in periodi più lunghi, tanto più che la vita economica (di cui il bilancio statale è, come è noto, un fattore nello stesso tempo determinato e determinante) non si svolge come un flusso uniforme, ma è caratterizzato da ondate alterne di prosperità e di depressione”[34].
In quest’ultimo caso, in particolare, poteva essere necessario abbandonare il canone di un bilancio in equilibrio, “dovendosi rinviare a periodi più prosperi” il proposito di ristabilirlo, con l’importante precisazione che “l’entità del reddito reale collettivo costituisce il limite della politica congiunturale la quale, pertanto, mentre deve preoccuparsi di attuare una accorta redistribuzione degli oneri derivanti dalla congiuntura, deve avere come fine precipuo, attraverso la politica delle entrate e delle spese, di incrementare appunto il livello del reddito predetto”[35].
Non lontano da questa impostazione si pongono le sentenze della Corte costituzionale che, a partire dagli anni ’60, hanno definitivamente escluso che l’art. 81 potesse contenere un obbligo giuridico al pareggio di bilancio[36]. Nella famosa sentenza n. 1 del 1966 la Corte infatti stabilì che “il precetto costituzionale attiene ai limiti sostanziali che il legislatore ordinario è tenuto ad osservare nella sua politica di spesa, che deve essere contrassegnata non già dall’automatico pareggio di bilancio, ma dal tendenziale conseguimento dell’equilibrio tra le entrate e la spesa”, tenendo conto dell’ “insieme della vita finanziaria dello Stato, che (…) non può essere artificiosamente spezzata in termini annuali, ma va, viceversa, considerata nel suo insieme e nella sua continuità temporale” in un’epoca in cui “i traguardi (…) che la comunità nazionale assegna a se stessa, impongono previsioni che vanno oltre lo stretto limite di un anno e rendono palese la necessità di coordinare i mezzi e le energie disponibili per un più equilibrato sviluppo settoriale e territoriale dell’intera collettività”. Questa interpretazione “estensiva” era ritenuta maggiormente rispondente alla lettera e allo spirito della Costituzione e in ultima analisi, aggiungo, capace di garantire l’effettiva attuazione del progetto di economia autenticamente sociale disegnato dalla nostra carta fondamentale e la messa in pratica di una politica economica coerente con esso[37].
Può dirsi la stessa cosa dell’art. 81 così com’è formulato oggi? Il testo attuale, in realtà, non parla espressamente di pareggio di bilancio, bensì del fatto che “lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico”. Per capire meglio il concetto di equilibrio occorre rifarsi alla legge cosiddetta rinforzata (legge 24 dicembre 2012, n. 243), approvata ai sensi del comma 6 dell’art. 81[38]. Da essa si ricava che “l’equilibrio dei bilanci corrisponde all’obiettivo di medio termine” (art. 3, comma 2, l. 243/2012). Questo a sua volta equivale al “valore del saldo strutturale individuato sulla base dei criteri stabiliti dall’ordinamento dell’Unione europea” (art. 2, comma 1, lett. e), vale a dire al “saldo del conto consolidato corretto per gli effetti del ciclo economico al netto delle misure una tantum e temporanee” (art. 2, comma 1, lett. d). Si tratta quindi di usare un metodo di calcolo piuttosto complesso, non esente da critiche e in fin dei conti discrezionale (non sarebbe di certo piaciuto a Einaudi)[39]. La conclusione pratica è che l’equilibrio di bilancio si diversificherà a seconda che si sia in presenza di una fase avversa o favorevole del ciclo economico, e ciò ovviamente non corrisponde ad un pareggio del bilancio. Non sembra ci si discosti molto, quindi, dall’interpretazione data dalla Corte Costituzionale del testo pre-vigente dell’art. 81.
Passando al secondo comma, scopriamo che esistono solo due casi in cui è possibile ricorrere all’indebitamento (deficit di bilancio): a) “al fine di considerare gli effetti del ciclo economico”, quindi per attuare politiche anticicliche; b) “previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei componenti, al verificarsi di eventi eccezionali”. Questi, in base all’art. 6 della legge 243/2012, la quale non fa altro che riprendere quanto già stabilito nei regolamenti UE, sono “periodi di grave recessione economica relativi anche all’area dell’euro o all’intera Unione europea” ed “eventi straordinari, al di fuori del controllo dello Stato, ivi incluse le gravi crisi finanziarie nonché le gravi calamità naturali, con rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria generale del Paese”. Rimane invece vietato il ricorso all’indebitamento “per realizzare operazioni relative alle partite finanziarie[40]”, tranne nel caso in cui si verifichino gli eventi eccezionali di cui sopra (art. 4, comma 4, legge 243/2012).
Da quanto sin qui detto, dunque, anche in base all’attuale formulazione dell’art. 81 sembrano esserci sufficienti margini di flessibilità, tali da non rendere incompatibile la nuova disciplina di bilancio con l’impianto generale della nostra Costituzione e in particolare con la tutela dei diritti sociali. Tanto più che la legge costituzionale 1/2012 fa un’importante precisazione, laddove prescrive che “lo Stato, nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi degli eventi eccezionali (…) anche in deroga all’art. 119 Cost., concorre ad assicurare il finanziamento, da parte degli altri livelli di governo, dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali” (art. 5, lett. g).
Bisogna però tener presente che l’intera materia va interpretata in base al diritto UE, il quale, oltre ad operare all’interno del nostro ordinamento in virtù degli artt. 11 e 117, comma 1, della Costituzione[41], viene espressamente richiamato a più riprese dalla legge 243/2012 e soprattutto da altri due articoli della Carta costituzionale novellati dalla riforma del 2012: l’art. 97, comma 1, nel quale si legge che “le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico” e l’art. 119, comma 1, per cui Regioni, Province, Comuni e Città metropolitane “concorrono ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea”.
Tutto questo significa che gli elementi di flessibilità prima individuati in realtà vanno letti alla luce dei regolamenti e delle direttive che nell’ambito dell’UE si occupano delle politiche di bilancio, dei possibili scostamenti dai valori di riferimento e delle procedure attraverso le quali questi vanno eventualmente corretti. Tornando, ad esempio, al concetto di equilibrio di bilancio, come abbiamo visto esso corrisponde all’obiettivo di medio termine (OMT), che in base al regolamento 1466/97, è specifico per ogni Stato membro, rivisto ogni tre anni e volto a conseguire un disavanzo strutturale inferiore all’1% (art. 2-bis). Questo limite è abbassato allo 0,5% per i paesi aderenti al Fiscal Compact, tra cui il nostro. Inoltre per gli Stati che non hanno ancora raggiunto il loro OMT è previsto un percorso di avvicinamento con cadenza annuale. In tal caso “la crescita annua della spesa non supera un tasso inferiore al tasso di riferimento a medio termine del potenziale di crescita del PIL, a meno che il superamento non sia coperto da misure discrezionali sul lato delle entrate” (art. 5.1, comma 3, lett. b). Deviazioni temporanee sono ammesse solo in caso “di importanti riforme strutturali idonee a generare benefici finanziari diretti a lungo termine, compreso il rafforzamento del potenziale di crescita sostenibile, e che pertanto abbiano un impatto quantificabile sulla sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche” (art. 5.1, comma 7) oppure in caso di eventi eccezionali al di fuori del controllo dello Stato membro (art. 5.1, comma 10, e art. 6.2, comma 4).
Infine in base all’art. 4 del Fiscal Compact l’Italia, essendo uno dei paesi con rapporto debito/PIL superiore al 60%, ha l’obbligo di operare “una riduzione a un ritmo medio di un ventesimo all’anno” di tale parametro. L’esistenza di un eventuale disavanzo eccessivo “dovuto all’inosservanza del criterio del debito sarà decisa in conformità della procedura di cui all’articolo 126 TFUE”.
Come si vede i vincoli per il mantenimento dell’equilibro di bilancio sono molto più rigorosi e la flessibilità che si poteva desumere dal testo dell’art. 81, reinterpretata sulla base del diritto dell’Unione, risulta fortemente ridimensionata. Occorre anche tener presente che la sorveglianza di tali parametri e il ricorso ad eventuali sanzioni rimane pur sempre affidata ad organi quali la Commissione (composta esclusivamente da tecnici) e il Consiglio (che ha natura politica e decide discrezionalmente sulle proposte della Commissione), privi entrambi di legittimazione democratica. In merito al Consiglio, inoltre, bisogna notare che l’incertezza derivante dall’arbitrarietà dei metodi con cui viene calcolato il saldo strutturale, può far sì che l’attuazione delle politiche economiche dipenda in ultima analisi da trattative che riflettono i rapporti di forza esistenti tra i paesi UE e le alleanze che si vengono a creare tra essi di volta in volta. Si potrebbe quindi verificare il caso che non sia possibile attuare politiche economiche vitali per il miglioramento del benessere della popolazione in virtù degli stringenti obblighi di rispetto dell’equilibrio di bilancio e per intervento di organi che non rispondono ad alcun corpo elettorale e agiscono su presupposti del tutto estranei al nostro ordinamento costituzionale.
Sembra quindi giustificato il sospetto che la revisione del 2012 abbia introdotto nella nostra Costituzione, per il tramite del rinvio alle norme UE, un principio in netto contrasto con lo spirito della nostra Carta fondamentale, il quale antepone le esigenze di carattere economico-finanziario a quelle della persona umana, che ci dice che il rapporto debito/PIL o deficit/PIL o l’equilibrio di bilancio sono più importanti che “rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che (…) impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese”, che subordina ad un paradigma economico (quello liberista o neoliberale che dir si voglia) e ai rapporti di forza tra paesi europei il benessere dei cittadini, contravvenendo al volere dei nostri Costituenti. Esso non può essere accolto, in quanto stravolgerebbe la gerarchia di valori presente nel nostro ordinamento costituzionale, snaturandolo completamente[42].
L’impressione complessiva che si trae dall’analisi delle norme sin qui viste è che la classe dirigente europea abbia costruito una gabbia in cui auto-imprigionarsi, erigendo un complicato intreccio di vincoli, parametri e procedure che di fatto hanno finito per rendere asfittica la crescita economica del continente. Sembra che essendo incapaci di adottare iniziative politiche in grado di far ripartire il processo di integrazione europeo e ridare slancio alla crescita economica, i politici europei si siano affidati agli automatismi di un meccanismo perverso che sta progressivamente annientando il progetto di Europa unita, così com’era stato concepito dai suoi padri fondatori subito dopo la fine della II guerra mondiale.
L’adozione in vari paesi europei, in particolare in quelli maggiormente colpiti dalla crisi economica (i c.d. GIIPS)[43], di una politica economica ispirata al modello dell’ “austerità espansiva”, che coniuga i tagli della spesa pubblica con riforme strutturali principalmente nel campo delle pensioni e del mercato del lavoro[44], ha inciso negativamente sui consumi interni, segnato un indebolimento della protezione sociale, aumentato il numero di nuclei familiari che vivono al di sotto della soglia di povertà e determinato un peggioramento dei livelli del debito[45]. È anche importante ricordare che l’esplosione del debito pubblico di molti paesi europei dopo il 2007 non è stata certo dovuta alla spesa sociale, bensì al salvataggio delle banche, che avevano improvvidamente acquistato titoli “tossici” ed erano quindi prossime al fallimento. Come ha messo in rilievo Luciano Gallino (2013)[46] il debito aggregato dei paesi UE tra il 2007 e il 2010 è aumentato del 20%. L’Irlanda, ad esempio, in seguito agli interventi per il salvataggio delle banche ha visto quintuplicare il suo debito pubblico.
La perdita di potere d’acquisto da parte di ampi strati sociali in molti Stati europei, in seguito alla recessione e alle politiche restrittive, sta alimentando il risentimento di una quota consistente della popolazione nei confronti della classe politica al governo, ridando fiato a partiti di orientamento populista o sovranista (ma sarebbe meglio dire nazionalista). Un processo simile, sotto molti aspetti, a quello che si verificò nel primo dopoguerra e che fu all’origine del fascismo e del nazismo, con le conseguenze che ben conosciamo.
Si impone quindi un deciso cambio di rotta. Non è possibile concepire la politica economica come un mero strumento per tenere sotto controllo sterili valori numerici o, ancora peggio, per implementare teorie di dubbia efficacia. Se così fosse non sarebbe di alcuna utilità, in quanto non illuminerebbe più – utilizzando una frase di Tullio Bagiotti – “i grandi problemi dell’intelletto e della convivenza”. Essa deve primariamente rispondere ai bisogni reali delle persone. A cosa serve avere un rapporto debito/PIL prossimo al 60%, come nel caso della Germania, se poi 16 milioni di tedeschi vivono al di sotto della soglia di povertà?[47]
La lezione che una volta di più bisogna trarre da quanto detto è che quando l’economia tenta di scimmiottare le scienze esatte porta a risultati disastrosi, in particolare quando ci ammannisce previsioni e modelli che sono completamente avulsi dalla realtà. Non bisogna infatti mai dimenticare che l’economia ha a che fare con gli esseri umani e che le politiche economiche si misurano sugli effetti che esse avranno sul loro benessere.
Il Governo e il Parlamento italiano si dovrebbero impegnare concretamente affinché questo stato di cose termini. In ambito europeo, ciò significa agire per far riemergere quelle che sono le vere priorità della politica economica e rimettere al centro dell’operato delle istituzioni europee la persona umana, arricchendo l’esperienza politica europea con il portato della nostra Costituzione. Non va dimenticato infatti che “i diritti fondamentali (…) risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali” (art. 6.3 TUE) e che “L’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani”(art. 2 TUE). Occorre dare il giusto rilievo a queste disposizioni, anteponendole alle questioni di carattere economico.
Bisogna anche recuperare il senso della solidarietà tra gli Stati membri, i quali hanno tutti pari dignità. Non è ammissibile il preconcetto, fondamentalmente razzista, per cui ci sarebbero i “primi della classe” (tipicamente i paesi del Nord Europa) e i “cattivi” (i paesi del Mediterraneo), che vanno puniti e sottomessi. A prescindere dalle responsabilità politiche interne, non è concepibile abbandonare a se stesso un paese in forte difficoltà, come ad esempio la Grecia e, invece di alleviare le sofferenze della popolazione, aggravarle mediante l’imposizione di politiche economiche draconiane. Il mutuo aiuto dovrebbe costituire un pilastro incrollabile dell’architettura istituzionale dell’UE, gli egoismi nazionali e i pregiudizi andrebbero accantonati dal momento che nel nostro continente non hanno prodotto altro che morte e distruzione.
In ultima analisi è indispensabile muovere un passo deciso verso l’integrazione federale, se si vuole portare avanti fattivamente il progetto europeo, e completare la costruzione della moneta unica, dotando le istituzioni europee degli strumenti per governare la politica economica, dando loro la legittimazione democratica necessaria e rendendole responsabili del loro operato davanti al Parlamento europeo.
Quanto all’Italia, sarebbe opportuno un bagno di umiltà per la nostra classe politica e per tutti noi, e prendere atto che quanto sosteneva Einaudi sulle responsabilità verso le generazioni future è sacrosanto. Se da un lato quindi non è accettabile sottostare a valori confliggenti con il nostro ordinamento costituzionale, che sviliscono l’importanza della persona umana, dall’altro, nell’adottare le decisioni di spesa, si devono soppesare con attenzione i benefici che ne potranno trarre non solo coloro che attualmente vivono, ma anche coloro che verranno dopo di noi. Occorre adottare una prospettiva simile a quella delle società africane, espressa magistralmente in questa massima di un antico capo nigeriano: “Io concepisco che la terra (ossia il nostro benessere, la nostra ricchezza) appartiene ad una vasta famiglia, della quale numerosi membri sono morti, pochi sono vivi e innumerevoli non sono ancora nati”.
GIUSEPPE PRESTIA
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[1] Gustavo Del Vecchio, Lezioni di economia politica, 2ª ed., Cedam, Padova, 1957, in particolare p. 131: “I problemi ultimi dell’economia, come di ogni scienza sociale, e in realtà di ogni scienza, si imperniano su due punti e sulle loro reciproche relazioni: primo, comprendere e spiegare determinati fenomeni, secondo, far uso della conoscenza come guida dell’azione”.
[2] Federico Caffè, Politica economica, 1: Sistematica e tecniche di analisi, 2 ª ed., Boringhieri, Torino, 1971, p. 15.
[3] Ibidem.
[4] Federico Caffè, Lezioni di politica economica, Edizione riveduta e aggiornata a cura di Nicola Acocella, Bollati Boringhieri, Torino, 2008, p. 17. Il corsivo è dell’autore.
[5] Ivi, p. 18. Il corsivo è dell’autore.
[6] Jan Tinbergen, “Réponse et synthése générale”, in Annales de l’Ècononomie Collective, 1963, n. 2-3, pp. 419-429.
[7] Federico Caffè, Politica economica, cit., p. 170, nota 40. Tinbergen nel suo intervento di sintesi generale seguito alla discussione del Rapporto da lui predisposto (il cui testo integrale è riportato in Annales de l’Ècononomie Collective, 1963, n. 1, pp. 103 e ss.) aveva affermato “Le but général se traduit: porter au maximum le bien-être humain, qui doit être défini aussi largement que possible. Il y a parmi nous un accord général pour dire que ce bien-être ne dépend pas seulement des biens matériels à notre disposition, mais également de l’éducation disponible, d’éléments de culture en général et encore de la distribution de tout cela et d’éléments comme la démocratie – bref de toutes ces valeurs humaines pour lesquelles nous avons lutté depuis un siècle ou plus” (J. Tinbergen, cit., p. 419. Il corsivo è dell’autore).
[8] Federicco Caffè, “Economia di mercato e socializzazione delle sovrastrutture finanziarie”, in Un’economia in ritardo, Boringhieri, Torino, 1976, p. 39.
[9] Giovanni Demaria, Lo stato sociale moderno, Casa editrice ambrosiana, Milano, 1946, p. 35.
[10] Ivi, p. 299.
[11] Tullio Bagiotti, “Come un economista cresce: Giovanni Demaria”, in Giornale degli economisti e annali di economia, Anno 38, n. 9/12, 1979, p. 611.
[12] Come è noto il Protocollo n. 12 sulla procedura per i disavanzi eccessivi, allegato ai Trattati UE e TFUE, stabilisce che il rapporto fra il disavanzo pubblico, previsto o effettivo, e il PIL ai prezzi di mercato non deve eccedere il 3%, mentre il rapporto tra il debito pubblico e il PIL sempre ai prezzi di mercato non deve essere superiore al 60%. Si veda anche il regolamento 479/2009 relativo all’applicazione del protocollo in questione.
[13] La risoluzione del Consiglio europeo sul patto di stabilità del 17 giugno 1997 prevedeva al punto I l’impegno per gli Stati Membri “a rispettare l’obiettivo, indicato nei loro programmi di stabilità o di convergenza, di un saldo di bilancio a medio termine prossimo al pareggio o positivo ed ad adottare le misure correttive del bilancio che ritengono necessarie per conseguire gli obiettivi dei programmi di stabilità o convergenza, ogniqualvolta dispongano di informazioni che indichino un divario significativo, effettivo o presunto rispetto a detti obiettivi”. Tale statuizione venne poi codificata nell’art. 3, comma 2, lett. a) del regolamento 1466/97 per cui il programma di stabilità di ogni Stato Membro avrebbe dovuto includere “l’obiettivo a medio termine di una situazione di bilancio della pubblica amministrazione con un saldo prossimo al pareggio o in attivo e il percorso di avvicinamento a tale obiettivo”. Nel 2005 la definizione venne riveduta inserendo l’indicazione che il saldo di bilancio andava considerato in termini corretti per il ciclo, al netto delle misure temporanee e una tantum (Regolamento (CE) 1055/2005 del Consiglio).
[14] In base agli artt. 127 e 282 TFUE l’obiettivo principale del Sistema europeo di banche centrali (SEBC) e della Banca centrale europea (BCE) è il mantenimento della stabilità dei prezzi. Il Consiglio direttivo della BCE nel 1998 ha precisato che si deve trattare di “un aumento sui 12 mesi dell’indice armonizzato dei prezzi al consumo (IAPC) per l’area dell’euro inferiore al 2%”. Successivamente nel maggio 2003 il medesimo organo ha stabilito che l’inflazione deve essere mantenuta su livelli inferiori ma prossimi al 2% nel medio periodo.
[15] L’espressione “economia sociale di mercato” è stata coniata dall’economista tedesco Alfred Müller-Armack (1901-78), collaboratore del ministro dell’Economia Ludiwig Erhard (si veda A. Müller-Armack, “SozialeMarktwirtschaft”, in Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, vol. 9, Gustav Fischer Verlag, Stuttgart, 1956, pp. 390-92). I concetti che ne sono alla base risalgono alla scuola di Friburgo (detta anche ordoliberale), che si sviluppò negli ultimi anni della Repubblica di Weimar e di cui fecero parte gli economisti Walter Eucken (1891-1950), Leonhard Miksch (1901-1950), Alexander Rüstow (1885-1963), Franz Böhm (1895-1977) e Wilhelm Röpke (1899-1966). Come spiega Alessandro Somma questi studiosi “volevano che la mano visibile dei pubblici poteri intervenisse per sostenere e pacificare il mercato e dunque affermavano la supremazia della politica sull’economia, ma ritenevano anche che la prima dovesse operare per imporre le regole mutuate dalla seconda: per trasformare le leggi del mercato in leggi dello Stato” (A. Somma, “Economia sociale di mercato e scontro tra capitalismi”, in Francesco Macario, Marco Nicola Miletti (a cura di), La funzione sociale nel diritto privato tra XX e XXI secolo, Roma Tre Press, Roma, 2017, p. 190). Nell’ordinamento europeo il riferimento all’economia sociale di mercato compare per la prima volta nel Trattato di Lisbona del 2007.
[16] L’art. 151 effettua un rimando ai diritti sociali così come sono definiti nella Carta sociale europea, firmata a Torino il 18 ottobre 1961, e nella Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori, dichiarata a Strasburgo il 9 dicembre 1989. Da ultimo possiamo ricordare il Pilastro europeo dei diritti sociali, approvato il 17 novembre 2017 nell’ambito del vertice sociale europeo. Esso non è giuridicamente vincolante per gli Stati membri dell’UE, ma testimonia lo scarso equilibrio ancora oggi esistente tra diritti sociali collettivi e le libertà tutelate in ambito europeo (libera concorrenza, libera circolazione di beni, servizi, persone e capitali). Si prenda ad esempio l’art. 5 (Occupazione flessibile e sicura) in cui alla lettera b) si dice che “Conformemente alle legislazioni e ai contratti collettivi, è garantita ai datori di lavoro la necessaria flessibilità per adattarsi rapidamente ai cambiamenti del contesto economico” oppure l’art. 6 (Retribuzioni), lettera b) che recita “Sono garantite retribuzioni minime adeguate, che soddisfino i bisogni del lavoratore e della sua famiglia in funzione delle condizioni economiche e sociali nazionali, salvaguardando nel contempo l’accesso al lavoro e gli incentivi alla ricerca di lavoro”.
[17] Esso stabilisce al suo primo paragrafo che “L’Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea del 7 dicembre 2000, adottata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, che ha lo stesso valore giuridico dei trattati”.
[18] Nel 1997 sono stati adottati i due atti costitutivi del Patto di Stabilità e Crescita, i regolamenti 1466/97 e 1467/97, emendati una prima volta nel 2005. Nel 2011 sull’onda della crisi dei debiti sovrani è stato adottato il cosiddetto Six pack, un pacchetto di 5 regolamenti (1173/11, 1174/11, 1175/11, 1176/11, 1177/11) e una direttiva (2011/85/UE), che hanno sostanzialmente allargato le competenze delle istituzioni europee in materia di politiche economiche e finanziarie. Nel 2013 è stato varato il Two pack (regolamenti 472/13 e 473/13) che ha ulteriormente compresso le prerogative in materia di bilancio degli Stati membri. A tale quadro normativo si affianca il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria (c.d. Fiscal Compact) sottoscritto nel marzo 2012 ed entrato in vigore nel gennaio 2013. Esso detta disposizioni ancora più stringenti in materia di bilancio ma, come espressamente previsto dall’art. 2, riveste una posizione subordinata rispetto ai Trattati e alla legislazione derivata dell’UE. A questo proposito l’art. 16 dispone che “al più tardi entro cinque anni dalla data di entrata in vigore del presente trattato, sulla base di una valutazione dell’esperienza maturata in sede di attuazione, sono adottate (…) le misure necessarie per incorporare il contenuto del presente trattato nell’ordinamento giuridico dell’Unione europea”. La Commissione europea ha quindi presentato una proposta di direttiva a tale scopo (COM(2017) 824 final 2017/0335) che è stata però rigettata dalla Commissione problemi economici e monetari del Parlamento europeo nella seduta del 27 novembre 2018.
[19] Senza scendere troppo nei particolari si può distinguere: a) una disciplina preventiva, incentrata sull’art. 121 TFUE, sul regolamento 1466/97 e successive modificazioni e sul Fiscal Compact, volta a prevenire il formarsi di deficit eccessivi; b) una disciplina correttiva, disciplinata dall’art. 126 TFUE e dal regolamento 1467/97 e modificazioni successive che ha il compito di contrastare e correggere i deficit eccessivi qualora si siano formati. Si noti che per entrambe le discipline, le decisioni inerenti interventi correttivi, raccomandazioni e sanzioni sono adottate sempre dal Consiglio, organo eminentemente politico, su proposta della Commissione. Tuttavia il Six Pack ha introdotto il voto a maggioranza qualificata inversa (reverse majority voting) per cui le proposte della Commissione in materia di bilancio si intendono adottate a meno che il Consiglio non le respinga a maggioranza qualificata. Per approfondimenti si vedano Renzo Dickmann, “Le regole della governance economica europea e il pareggio di bilancio in Costituzione”, in Federalismi.it, n. 4/2012 e Gian Luigi Tosato, La riforma costituzionale del 2012 alla luce della normativa dell’Unione: l’interazione tra i livelli europeo ed interno, relazione presentata al Seminario “Il principio dell’equilibrio di bilancio secondo la riforma costituzionale del 2012”, Roma, Palazzo della Consulta, 22 novembre 2013.
[20] La Germania registra da molti anni consistenti avanzi della bilancia commerciale. Questo perché i suoi prodotti sono più competitivi grazie alla politica di moderazione salariale attuata internamente e alla svalutazione del tasso di cambio dell’Euro avvenuta negli ultimi anni. Ciò non consente ad altri paesi europei della zona Euro di essere altrettanto competitivi, a causa dei differenziali salariali, ed essi sono così indotti ad importare prodotti dalla Germania, indebitandosi. Da parte sua la Germania, dati i deboli consumi interni e il basso livello di investimenti, non utilizza i consistenti surplus accumulati, ad esempio, per importare di più dagli altri paesi europei, riequilibrando la bilancia commerciale. In sostanza il modello di crescita tedesco basato sulle esportazioni avviene a spese degli altri Stati Membri dell’area Euro. La Commissione europea, per evitare questi inconvenienti, nell’ambito della procedura per la sorveglianza macroeconomica, istituita dal regolamento 1176/2011, ha chiesto alla Germania di intervenire per ridurre il surplus della bilancia commerciale, ma senza ottenere alcun risultato. Tra i parametri della procedura, infatti, le partite correnti sono oggetto di segnalazione se nei 3 anni precedenti la media mobile del loro saldo supera la soglia superiore del + 6% in rapporto al PIL o quella inferiore del -4%. La Germania, da parecchi anni, supera costantemente il limite superiore (+8%). Nella medesima situazione si trovano i Paesi Bassi e la Danimarca (che non fa parte dell’Eurozona).
[21] L’art. 123, comma 1, TFUE dispone che “sono vietati la concessione di scoperti di conto e qualsiasi altra forma di facilitazione creditizia, da parte della Banca centrale europea o da parte delle banche centrali degli Stati membri (…) a istituzioni, organi od organismi dell’Unione, alle amministrazioni statali, agli enti regionali, locali o altri enti pubblici, ad altri organismi di diritto pubblico o a imprese pubbliche degli Stati membri, così come l’acquisto diretto presso di essi di titoli di debito da parte della Banca centrale europea o delle banche centrali nazionali”. Il divieto è ribadito dall’art. 21.1 dello Statuto del SEBC e della BCE, che però all’art. 18.1 stabilisce che “al fine di perseguire gli obiettivi del SEBC e di assolvere i propri compiti, la BCE e le banche centrali nazionali hanno la facoltà di: operare sui mercati finanziari comprando e vendendo a titolo definitivo (a pronti e a termine), ovvero con operazioni di pronti contro termine, prestando o ricevendo in prestito crediti e strumenti negoziabili, in euro o in altre valute, nonché metalli preziosi”. È sulla base di tale disposizione che la BCE ha potuto fare ricorso alle cosiddette misure non convenzionali, tra cui l’alleggerimento quantitativo (quantitative easing).
[22] È bene ricordare che la crisi greca prese avvio dalla scoperta nel 2009 della falsificazione dei dati di bilancio ad opera del Governo greco, con la complicità di Goldman Sachs (sul punto si veda Mauro Megliani, “Verso una nuova architettura finanziaria europea: un percorso accidentato”, in Diritto del commercio internazionale, I, 2013, pp. 67-108). Per evitare la bancarotta furono negoziati a più riprese una serie di prestiti sia da parte dell’UE che del FMI sottoposti ad una rigorosa ed inflessibile condizionalità. I consistenti tagli alla spesa pubblica (tra cui, ad esempio, la riduzione delle pensioni e i licenziamenti di dipendenti pubblici) e l’aumento della tassazione determinarono un netto peggioramento delle condizioni di vita della popolazione, che perdura ancora oggi. L’ultima parte dei finanziamenti alla Grecia è stata gestita a partire dal 2012 dal Meccanismo europeo di stabilità (MES), istituito nel 2011. Si tratta di un trattato intergovernativo, esterno rispetto ai Trattati UE, anche se collegato con essi (come il Fiscal Compact), che affida alla Commissione europea, alla BCE e al FMI (la c.d. troika) la gestione dei finanziamenti concessi ai paesi che ne fanno richiesta. È affatto singolare che il MES possa acquistare titoli del debito pubblico del paese in difficoltà anche sul mercato primario, stante il divieto di queste operazioni per la BCE, come visto poc’anzi.
[23] Il testo completo della lettera si può leggere in Elisa Olivito, “Crisi economico-finanziaria ed equilibri costituzionali. Qualche spunto a partire dalla lettera della BCE al Governo italiano”, in Rivista AIC, n. 1, 2014 (https://www.rivistaaic.it/images/rivista/pdf/1_2014_Olivito.pdf).
[24] Nel Patto Euro Plus (Allegato I alle Conclusioni del Consiglio europeo del 24-25 marzo 2011) si stabiliva infatti che “Gli Stati membri partecipanti si impegnano a recepire nella legislazione nazionale le regole di bilancio dell’UE fissate nel patto di stabilità e crescita. Gli Stati membri manterranno la facoltà di scegliere lo specifico strumento giuridico nazionale cui ricorrere ma faranno sì che abbia una natura vincolante e sostenibile sufficientemente forte (ad esempio costituzione o normativa quadro)”.
[25] A parte la lettera Trichet-Draghi, che ovviamente non poteva essere giuridicamente vincolante per il nostro Paese, né il Patto Euro Plus, come visto nella precedente nota, né il Fiscal Compact (il quale all’art. 3.2 stabilisce che “le regole enunciate al paragrafo 1 producono effetti nel diritto nazionale delle parti contraenti (…) tramite disposizioni vincolanti e di natura permanente – preferibilmente costituzionale – o il cui rispetto fedele è in altro modo rigorosamente garantito lungo tutto il processo nazionale di bilancio”) imponevano l’adozione del procedimento di revisione costituzionale.
[26] La Germania è andata in default tre volte nel secolo scorso, nel 1932, nel 1939 e nel 1948.
[27] La norma in questione non era una novità nel nostro ordinamento giuridico. Essa fu introdotta con la legge 22 aprile 1869 n. 5026 (c. d. legge Cambray Digny), che costituisce la prima normativa organica sulla contabilità dello Stato. Successivamente venne trasfusa nel r. d. 18 novembre 1923 n. 2443 (legge sulla contabilità generale dello Stato) il cui art. 43 prevedeva appunto che “nelle proposte di nuove e maggiori spese occorrenti dopo l’approvazione del bilancio, devono essere indicati i mezzi per far fronte alle spese stesse”.
[28] Assemblea Costituente, Commissione per la Costituzione, Seconda Sottocommissione, Resoconto sommario della seduta del 24 ottobre 1946, p. 419. Questo punto specifico era stato dibattuto anche dalla Commissione economica del Ministero della Costituente presieduta da Demaria, giungendo alla medesima conclusione, per cui si riteneva “indispensabile prescrivere nella carta costituzionale (…) che le nuove o maggiori spese debbono essere fronteggiate con determinati cespiti di entrata, in modo che l’attività parlamentare trovi un qualche freno all’allargamento delle spese” (Ministero della Costituente, Rapporto della Commissione economica, vol. V, Finanza, I. Relazione, Istituto Poligrafico dello Stato, Roma, 1946, p. 61).
[29] Assemblea Costituente, cit., p. 420. La formulazione originaria dell’ultimo comma dell’art. 81, proposta da Vanoni e da Costantino Mortati, aveva una formula più drastica, prevedendo che “le leggi le quali comportino maggiori oneri finanziari devono provvedere ai mezzi necessari per fronteggiarli”. Ritenuta troppo rigida dall’on. Tomaso Perassi, ne fu scelta una in cui più genericamente si parla di indicare i mezzi, parafrasando la norma contenuta nel r. d 2443/1923.
[30] Nella prefazione del libro intitolato Prediche, Einaudi aveva scritto: “La scienza economica è subordinata alla legge morale e nessun contrasto vi può essere tra quanto l’interesse lungi veggente consiglia agli uomini e quanto ad essi ordina la coscienza del proprio dovere verso le generazioni venture” (L. Einaudi, Prediche, Bari, Laterza, 1920, p. VII)
[31] Luigi Einaudi, “Sulla interpretazione dell’articolo 81 della Costituzione”, in Id., Lo scrittoio del Presidente, Einaudi, Torino, 1956, pp. 205-206.
[32] Ministero della Costituente, Rapporto della Commissione economica, cit. p. 34.I corsivi sono nel testo originale.
[33] Ivi, p. 36.
[34] Ibidem.
[35] Ivi, p. 38.
[36] In questo senso si era espressa anche la dottrina prevalente. Per Valerio Onida, per esempio, “tutto il sistema del nostro bilancio prescinde da un ipotetico vincolo giuridico al pareggio, che è sempre stato considerato un fatto di natura politica, il quale investe la responsabilità essenzialmente politica dei massimi organi che intervengono nell’elaborazione e approvazione del bilancio, Governo e Parlamento” (V. Onida, Le leggi di spesa nella Costituzione, Giuffrè, Milano, 1969, p. 458).
[37] Più recentemente nella sentenza n. 250/2013 la Corte ha ribadito che “il principio dell’equilibrio tendenziale del bilancio, già individuato da questa Corte come precetto dinamico della gestione finanziaria, consiste nella continua ricerca di un armonico e simmetrico bilanciamento tra risorse disponibili e spese necessarie per il perseguimento delle finalità pubbliche. (…) Il principio dell’equilibrio di bilancio, infatti, ha contenuti di natura sostanziale: esso non può essere limitato al pareggio formale della spesa e dell’entrata”. L’orientamento della Corte non sembra essere mutato neanche in seguito alla novella costituzionale del 2012, con particolare riferimento ai diritti sociali. Nella sentenza 275/2016 la Corte ha infatti stabilito che “è la garanzia dei diritti incomprimibili ad incidere sul bilancio, e non l’equilibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione”.
[38] L’art. 81, comma 6, stabilisce che “il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale”. In virtù della particolare maggioranza richiesta, la legge 243/2012 attuativa di tale comma è detta per l’appunto rinforzata.
[39] Per un approfondimento sui metodi di calcolo del saldo strutturale dei bilancio si veda Andrea Boitani, Lucio Landi, “Regole europee: la lunga strada per uscire dalla stupidità”, in lavoce.info, 22/6/2014 (disponibile al seguente link: https://www.lavoce.info/archives/20661/regole-europee-bilancio-psc-output-gap/).
[40] Le partite finanziarie comprendono acquisizioni o cessioni di partecipazioni al capitale di società, concessioni o rimborsi di prestiti, aumenti o diminuzioni di depositi bancari.
[41]Con l’art. 11 l’Italia “consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni”. L’art. 117, comma 1, prevede invece che “la potestà legislativa è esercitata dallo Stato nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”.
[42] Su questo punto si veda anche Daniela Mone, “La costituzionalizzazione del pareggio di bilancio ed il potenziale vulnus alla teoria dei controlimiti”, in Rivista AIC, n. 3/2014 (https://www.rivistaaic.it/images/rivista/pdf/3_2014_Mone.pdf).
[43] GIIPS è l’acronimo per indicare i cinque paesi dell’UE ritenuti economicamente più deboli: Grecia, Irlanda, Italia, Portogallo e Spagna. Questi sono spesso denotati con l’abbreviazione PIIGS, ritenuta da molti offensiva in quanto rimanda al vocabolo inglese “pigs” (maiali).
[44] Secondo i teorici di questo modello, sviluppato a partire dagli anni ’90 (soprattutto ad opera di economisti italiani come Francesco Giavazzi e Alberto Alesina), le aspettative giocano un ruolo importante. Infatti se i tagli della spesa pubblica sono sufficientemente ampi e persistenti, gli individui, che hanno aspettative razionali, li intenderanno come il segnale di un futuro abbassamento delle imposte. I consumatori si aspetteranno quindi in futuro un reddito più elevato e tenderanno ad aumentare i consumi correnti e futuri. Inoltre se si verifica un miglioramento dei conti pubblici (riduzione del disavanzo e del debito pubblico) i tassi di interesse si ridurranno e ciò stimolerà gli investimenti delle imprese e conseguentemente cresceranno reddito e occupazione. Infine le riforme strutturali, tramite la deflazione interna (riduzione dei salari) serviranno a far recuperare competitività al paese. Per una rassegna su queste teorie si vedano Carmelo Petraglia, Francesco Purificato, “Moneta unica e vincoli sovranazionali alle politiche fiscali nell’Eurozona alla prova della crisi”, in Rivista economica del Mezzogiorno, XXVII, 4, 2013, pp. 1065-1090; Sebastian Dellepiane Avellaneda, “The Political Power of Economic Ideas. The Case of ‘Expansionary Fiscal Contraction’ ”, in British Journal of Politics and International Relations, vol. 17, n. 3, 2014; Suzanne J. Konzelmann, “The political economics of austerity”, in Cambridge Journal of Economics, 38, 2014, pp. 701-41.
[45] Per un’analisi in questo senso si veda Luigi Campiglio, La teoria dell’austerità nel sistema economico europeo, Quaderno n. 77, febbraio 2016, Istituto di Politica economica, Università Cattolica del Sacro Cuore, Milano. Di segno contrario invece Alberto Alesina, Omar Barbiero, Carlo Favero, Francesco Giavazzi, Matteo Paradisi, The Effects of Fiscal Consolidations; Theory and Evidence, Working Paper, 2017. Il dibattito tra i sostenitori dell’austerità e i suoi detrattori è ancora molto acceso e non esistono evidenze empiriche certe. Gran parte della diatriba si è consumata sui valori del moltiplicatore, che misura gli effetti delle politiche di consolidamento fiscale sul reddito. Ad esempio un moltiplicatore uguale a 1,5 vorrebbe dire che un aggiustamento fiscale pari all’1% del PIL provocherebbe una riduzione dello stesso dell’1,5%. Secondo uno studio del FMI il moltiplicatore ha valori superiori a 1 per cui le politiche di austerità sono sicuramente dannose (Olivier Blanchard, Daniel Leigh, Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers, IMF Working Paper 13/1, IMF, Washington, 2013). Secondo altri lavori esso è invece inferiore all’unità per cui gli effetti dell’austerità sarebbero molto meno negativi (Lucyna Gornicka, Christophe Kamps, Gerrit Koester, Nadine Leiner-Killinger, Learning about fiscal multipliers during the European sovereign debt crisis: evidence from a quasi-natural experiment, ECB Working Paper Series, No. 2154, ECB, Frankfurt am Main, 2018).
[46] Luciano Gallino, Il colpo di stato di banche e governi, Einaudi, Torino, 2013.
[47] Sulla povertà in Germania si veda Der Paritätische Gesamtverband, Wer die Armen sind. Der Paritätische Armutsbericht 2018, Berlin, 2018 (il rapporto è scaricabile dal sito del Paritätische Gesamtverband al seguente link: https://www.der-paritaetische.de/fileadmin/user_upload/Schwerpunkte/Armutsbericht/doc/2018_armutsbericht.pdf). È interessante notare che tra coloro che rientrano nella categoria dei poveri, ben il 41% sono persone che hanno un lavoro a tempo pieno (i c.d. working poors), mentre il 25% sono pensionati.